前 言
依據(jù)國家新一輪土地利用規(guī)劃修編有關(guān)方針政策，為貫徹落實科學發(fā)展觀，加強土地宏觀調(diào)控、保護、開發(fā)和節(jié)約集約利用土地資源，進一步統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展，全面建設小康社會與新農(nóng)村目標，推進全縣經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)健康發(fā)展和資源、環(huán)境的永續(xù)利用，分析新形勢下的灌云，對《灌云縣土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）》進行新一輪規(guī)劃修編。
（一）規(guī)劃指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以節(jié)約集約用地、嚴格保護耕地為根本指導方針，深入貫徹節(jié)約資源與保護環(huán)境的基本國策，落實最嚴格的土地管理制度，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，嚴格實行農(nóng)地和非農(nóng)地的用途管制，切實保護基本農(nóng)田，實現(xiàn)耕地占補平衡有余，控制非農(nóng)建設用地總量，盤活存量，加大土地復墾整理開發(fā)力度，提高土地資源集約利用率和合理配置水平，促進土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變，保證土地利用布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的的合理匹配，創(chuàng)新完善用地機制，保障資源節(jié)約型社會的構(gòu)建，推動經(jīng)濟社會持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）規(guī)劃目的
灌云縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）根據(jù)灌云自然和社會經(jīng)濟條件以及國民經(jīng)濟發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局，宏觀調(diào)控和均衡各業(yè)用地，是灌云縣城鄉(xiāng)建設、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制制度的重要依據(jù)。
（三）規(guī)劃原則
(1) 嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田；
(2) 堅持節(jié)約和集約用地，提高土地利用率；
(3) 加大開發(fā)、復墾、整理力度，實現(xiàn)耕地占補平衡；
(4) 努力破解要素制約，保障關(guān)鍵領(lǐng)域和重點項目用地需求；
(5) 合理配置土地資源，確保城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；
(6) 推進發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促使經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一；
（四）規(guī)劃依據(jù)
1、法律法規(guī)
《中華人民共和國土地管理法》（主席令[1998]第8號公布）；
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（主席令[2007]第74號公布）；
《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（主席令[2003]第77號公布）；
《中華人民共和國水土保持法》（主席令[1991]第49號公布）；
《中華人民共和國土地管理法實施條例》（國發(fā)[1998]256號）；
《基本農(nóng)田保護條例》（國發(fā)[1998]第257號）；
《自然保護區(qū)土地管理辦法》（［1995］國土法）字第117號）；
國家其它有關(guān)法律法規(guī)。
2、技術(shù)標準
《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》
《工業(yè)項目建設用地控制指標》（國土資發(fā)[2008]24號）；
國家和省其他有關(guān)技術(shù)標準。
3、指導性文件與相關(guān)規(guī)劃
《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）；
《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）；
國土資源部《關(guān)于開展土地利用總體規(guī)劃實施評價和修編前期調(diào)研工作的通知》（國土資發(fā)[2004]133號）；
國土資源部《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》（國辦發(fā)[2005]32號）；
國土資源部《關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作中“四查清、四對照”工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2005]182號）；
國土資源部《關(guān)于印發(fā)<報國務院審批的土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃大綱評審辦法>的通知》（國土資發(fā)[2006]54號）；
《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》；
灌云縣土地利用總體規(guī)劃（2005-2020）》修編前期專題研究成果；
《灌云縣土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）》；
《灌云縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006-2020年）》；
《灌云縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》；
灌云縣其他部門和行業(yè)的“十一五”規(guī)劃；
灌云縣“十一五”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。
（五）規(guī)劃期限與范圍
1、規(guī)劃期限
本輪規(guī)劃以2005年為基期年，2010年為規(guī)劃階段目標年，2020年為規(guī)劃目標年。
2、規(guī)劃范圍
規(guī)劃范圍覆蓋灌云縣行政管轄范圍，全縣共12個鄉(xiāng)、8個鎮(zhèn)、3個省屬農(nóng)(鹽)場、6個縣屬農(nóng)、林場、圃，區(qū)域面積189768.70公頃。
一、規(guī)劃編制背景
（一）社會經(jīng)濟概況
灌云縣隸屬于連云港市，位于江蘇省東北部，地處東經(jīng)119°2′50″～119°52′9″，北緯34°11′45″～34°38′50″，東臨黃海，西接沭陽、東海兩縣，南以新沂河與灌南縣交界，是亞歐大陸橋東橋頭堡連云港市的南大門，是國務院首批批準的對外開放縣之一。淮連高速公路從縣城西部南北向縱穿，204國道貫穿全縣，沿途經(jīng)過6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，236省道從縣城南部貫穿侍莊鄉(xiāng)進入灌南縣境內(nèi)，324省道東西向橫貫全縣。
2005年，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值46.48億元，占連云港市總量的10.19%，人均GDP達到4424.56元，為連云港市平均水平的44.2%，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)比例為36.44：33.9：29.65，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5885元，農(nóng)民人均純收入3582 元，分別為連云港市平均水平的39.12%和92.58%。
作為農(nóng)業(yè)大縣，灌云是全國第一批優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地縣和棉花生產(chǎn)百強縣、江蘇省棉花高產(chǎn)縣、江蘇省棉花科技示范園區(qū)和中國農(nóng)學會棉花產(chǎn)業(yè)化示范基地，盛產(chǎn)糧食、棉花、蔬菜、林木等，具有富足的特色資源和明顯的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；灌云縣始終把發(fā)展工業(yè)作為振興縣域經(jīng)濟、壯大綜合實力的重要突破口，大力實施“工業(yè)興縣”戰(zhàn)略，工業(yè)化進程持續(xù)加快，工業(yè)經(jīng)濟呈現(xiàn)出較快發(fā)展的良好態(tài)勢，目前已初步形成以棉紡服裝、機械制造、化工造紙、食品釀造、新型能源和木材加工為主導的六大支柱產(chǎn)業(yè)。
灌云縣城鎮(zhèn)發(fā)展主要沿交通干道布局，沿線城鎮(zhèn)依托省道、國道的交通優(yōu)勢，是縣域?qū)ν饴?lián)系的主要節(jié)點，發(fā)展具有較大的潛力，城鎮(zhèn)形態(tài)主要沿交通線呈帶形擴展。全縣共12個鄉(xiāng)、8個鎮(zhèn)、3個省屬農(nóng)(鹽)場、6個縣屬農(nóng)、林場、圃。伊山鎮(zhèn)是全縣的政治、經(jīng)濟、文化中心；楊集鎮(zhèn)是以蔬菜食品工業(yè)和棉花加工工業(yè)為主導的工業(yè)鎮(zhèn)；板浦鎮(zhèn)是以紡織工業(yè)為主導的工業(yè)鎮(zhèn)；燕尾港鎮(zhèn)是以臨海工業(yè)為主導的工業(yè)鎮(zhèn)。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
（二）利用現(xiàn)狀
土地利用更新數(shù)據(jù)顯示，2005年灌云縣土地總面積189768.70公頃，人均土地面積0.18公頃/人。
（1）農(nóng)用地135827.31公頃，占土地總面積的71.58%。
耕地109919.22公頃，占土地總面積的57.92%，主要分布在除沿海區(qū)以外的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，集中在東北部和中部平原地區(qū)；園地1244.30公頃，占土地總面積的0.66%，主要分布在伊山鎮(zhèn)（伊山鎮(zhèn)果園）和板浦鎮(zhèn)（板浦果園）；林地678.87公頃，占土地總面積的0.66%，主要分布在伊山鎮(zhèn)、伊蘆鄉(xiāng)、東辛農(nóng)場；其它農(nóng)用地23984.91公頃，占土地總面積的12.64%。
（2）建設用地34583.84公頃，占土地總面積的18.22%。
居民點及工礦用地26255.03公頃，占土地面積的13.84%，其中建制鎮(zhèn)主要分布在白蜆鄉(xiāng)、板浦鎮(zhèn)、灌西鹽場、侍莊鄉(xiāng)、四隊鎮(zhèn)、同興鎮(zhèn)、五圖河農(nóng)場、燕尾港鎮(zhèn)、伊山鎮(zhèn)，農(nóng)村居民點用地面積均超過666.67公頃（100000畝）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要分布在西部、北部和中部地區(qū)，獨立工礦用主要是沿204國道交通線分布；交通用地1135.50公頃，占全縣土地總面積的0.60%，主要沿G204國道分布在寧海鄉(xiāng)、板鋪鎮(zhèn)、小伊鄉(xiāng)、伊山鎮(zhèn)、侍莊鄉(xiāng)和楊集鎮(zhèn)，用地面積基本上均在50公頃以上；水利設施用地7193.31公頃，占土地總面積的5.30%，主要分布在古泊善后河沿線的東辛農(nóng)場、新沂河沿線的灌西鹽場和五圖河農(nóng)場。
3、未利用地19357.55公頃，占土地總面積的10.20%。
未利用地主要是河流水面、葦?shù)?、灘涂等土地后備資源，共計17776.66公頃，占全縣未利用地的91.30%。其中，葦?shù)孛娣e最大，為2193.48公頃，主要分布在東辛農(nóng)場、灌西鹽場、海軍農(nóng)場、龍苴鎮(zhèn)、穆圩鄉(xiāng)、圖河鄉(xiāng)、下車鄉(xiāng)、小伊鄉(xiāng)、、洋橋農(nóng)場和燕尾港鎮(zhèn)等。河流水面為7640.27公頃，沿河流分布，主要位于燕尾港鎮(zhèn)、圖河鄉(xiāng)、五圖河農(nóng)場、灌西鹽場、東辛農(nóng)場、沂北鄉(xiāng)和東王集鄉(xiāng)。灘涂面積為7942.91公頃，主要分布在東王集鄉(xiāng)和沿海地區(qū)的東王集鄉(xiāng)、五圖河農(nóng)場、沂北鄉(xiāng)、燕尾港鎮(zhèn)和灌西鹽場。
（三）土地利用潛力
（1）土地開發(fā)整理復墾潛力
預計2006-2010年全縣將投資2748.36萬元，搞土地復墾工作，將復墾土地777.52公頃，可凈增耕地436.82公頃。其中，進行土地綜合復墾26.32公頃，可凈增耕地25.19公頃；居民點復墾235.24公頃，可凈增耕地116.64公頃；村莊復墾254.40公頃，可凈增耕地153.16公頃
（2）建設用地節(jié)約集約利用潛力
2005年底灌云縣閑置、空閑和批而未供土地總面積為85.49公頃，城鎮(zhèn)建設用地低效利用土地為3479.34公頃左右。按照“先快后慢”的原則，2005~2010年，擬對50%左右的低效利用土地進行更新改造，2010~2020年對其余50%的低效利用土地進行更新改造，則2010年灌云縣城鎮(zhèn)建設用地集約利用潛力為所有閑置空閑土地面積與部分低效利用土地更新改造的潛力面積之和，為1825.16公頃；到2020年城鎮(zhèn)建設用地集約利用潛力為該地區(qū)的更新改造潛力面積，為3564.83公頃。
根據(jù)灌云縣經(jīng)濟發(fā)展水平以及農(nóng)村居民點整理工作的實際難度，到2010年按180m2/人測算，農(nóng)村居民點用地11671.20公頃，可集約用地1352.16公頃；到2020年農(nóng)村居民點用地11514.60公頃，可集約用地1508.76公頃?？梢?，灌云縣農(nóng)村居民點集約潛力較大。
（四）上輪規(guī)劃實施評價
（1）指標執(zhí)行情況
2005年全縣落實基本農(nóng)田保護面積96952.3279公頃，比規(guī)劃末期（2010年）相比少501.0021公頃。為了使灌云縣基本農(nóng)田的布局更趨予合理，通過局部調(diào)整，基本農(nóng)田面積減少454.3480公頃，同時補劃基本農(nóng)田面積為1252.4888公頃。
1997-2005年期間灌云縣耕地減少432.0519公頃，其中建設用地占用耕地432.0519公頃，占灌云縣新增建設用地的95.09%，平均每年新增建設用地占用耕地48.0058公頃。灌云縣經(jīng)濟發(fā)展、城市建設過程中，占用耕地的情況較普遍。近年來，灌云縣經(jīng)濟發(fā)展較為迅速、人口規(guī)模不斷增大，城鎮(zhèn)化率增長較快，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值2005年達到295400萬元；城鎮(zhèn)化建設速度較快，2005年城鎮(zhèn)化率達到38.58%；固定資產(chǎn)投資增速顯著，2005年固定資產(chǎn)投資接近1997年投資的10倍，因此，為滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化建設與基礎(chǔ)設施建設的需要，建設用地需求量必定增加，也是灌云縣建設用地占用耕地的主要原因。
截止到2005年，實際建設占用農(nóng)用地454.3480公頃（耕地432.0519公頃），其中違法占用農(nóng)用地118.3900公頃，已處理77.2800公頃；違法占用耕地118.39公頃，已處理77.28公頃，補充耕地77.28公頃。
灌云縣建設用地集約利用總體水平不高，導致這種狀況的原因主要是人均占有建設用地多、土地閑置率高，同時存在一些未能及時開工的項目。灌云縣存量建設用地合計85.49公頃，其中閑置土地面積13.78公頃，空閑土地面積71.71公頃，無批而未供土地。灌云縣低效用地總面積共計3479.34公頃，規(guī)劃期間可調(diào)整利用面積為2345.00公頃，其范圍涵蓋了城鎮(zhèn)（含園區(qū)）、農(nóng)村居民點、獨立工礦、交通、水利和其他用地。
灌云縣在規(guī)劃實施期間土地開發(fā)整理開展的力度很大，1997-2005年期間通過土地開發(fā)、復墾、整理等共增加耕地4614.04公頃，分別占耕地增加數(shù)的54.92%、0.55%和44.53%。比規(guī)劃值2333.33公頃多出2280.71公頃。
（2）上輪規(guī)劃弊端
國民經(jīng)濟發(fā)展形勢對灌云土地利用規(guī)劃提出了新的要求挑戰(zhàn)，上輪規(guī)劃已不能很好地解決土地管理中出現(xiàn)的新問題和新矛盾。規(guī)劃存在單純分解用地指標，忽視用地需求，強調(diào)數(shù)量結(jié)構(gòu)控制，忽視空間結(jié)構(gòu)定位，規(guī)劃指標考慮剛性有余，缺乏彈性指標控制等問題。規(guī)劃實施中也存在一些突出問題：規(guī)劃目標與實際建設存在矛盾，造成一些用地指標突破了規(guī)劃；建設用地和農(nóng)用地之間矛盾突出，保護耕地和建設占用耕地之間呈現(xiàn)剛性對立；建設用地粗放利用、局部地區(qū)土地污染和破壞仍在加劇；違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止等。
（五）土地利用主要問題
（1）土地利用率高，人均耕地占有量偏低，后備土地資源不足。2005年土地利用率高達89.80％，土地利用方式以農(nóng)用地為主，農(nóng)用地135827.31公頃，占已利用土地面積71.58%，但隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)用地面積呈下降趨勢；全縣人均耕地占有量為0.10公頃，低于全國平均水平；后備土地資源面積19357.55公頃（290363.25畝），僅占土地總面積的10.20%，主要是未利用土地中的河流水面、葦?shù)?、灘涂等，其中葦?shù)孛娣e最大。但是灘涂、水域等開發(fā)復墾難度較大，增加有效耕地的難度也較大。
（2）建設用地規(guī)模增長較快。伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程不斷推進，社會經(jīng)濟、交通運輸?shù)陌l(fā)展對建設用地的需求增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展占用了大量土地，城鎮(zhèn)和工礦、交通用地規(guī)模增長較快，而迅速膨脹的建設用地需求又導致農(nóng)用地與非農(nóng)用地之間矛盾日益突出。同時居民生活水平和生活質(zhì)量的提高，又導致城市向邊緣地區(qū)擴展，城鄉(xiāng)建設用地占用耕地現(xiàn)象嚴重，1997-2005年，在全縣增加的226.65公頃城鄉(xiāng)建設用地中，共占用耕地213.19公頃。此外，城鎮(zhèn)建設用地布局分散，人均建設用地占有量為329.37 m2/人，高出國家相關(guān)標準，造成土地資源浪費。
（3）農(nóng)村居民點普遍存在著粗放利用現(xiàn)象。作為江蘇省北部欠發(fā)達地區(qū)，全縣農(nóng)村人均占有居民點面積為201.84m2/人，嚴重超出國家標準。農(nóng)村居民點用地結(jié)構(gòu)單一，宅基地占地面積極大，基本上是一戶一院，除鄉(xiāng)政府和中心村外，其他村莊行政事業(yè)及工商用地比例很低。同時，農(nóng)村居民點占用耕地問題也較為突出，新的用地中還出現(xiàn)了批新棄舊，建新占舊，形成了“空心村”，且占用的耕地多是平坦、肥沃、能澆保收的上等好地。另外，農(nóng)村用地管理尚不完善，存在著亂占濫批、越權(quán)審批、非法轉(zhuǎn)讓、少批多占、買賣土地、超標占用宅基地等現(xiàn)象，土地資源浪費問題突出。
（4）土地利用地域差異顯著。灌云縣自然環(huán)境條件的地域特點導致土地利用方式的區(qū)域差異。全縣整體上地勢由西向東傾斜，西部嶺地自然環(huán)境較差，水資源較缺乏，是旱地作雜糧區(qū)，適宜林果業(yè)發(fā)展；東北部地勢低洼，易受洪、澇、風等災害影響，主要以棉花種植為主；沿海地區(qū)水域和海鹽資源豐富，土地利用結(jié)構(gòu)以鹽田為主，是連云港鹽化工基地，農(nóng)田以海淡水養(yǎng)殖和捕撈為主。而新沂河上下游地區(qū)，地勢低平，以平原為主，灘涂土質(zhì)肥沃，土地利用以灘地小麥生產(chǎn)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)為主?？傮w而言，在土地利用布局上，全縣農(nóng)用地集中分布在縣西部、中部和東部地區(qū)，未利用地主要分布在沿海地區(qū)，居民點及工礦用地則以伊山鎮(zhèn)為發(fā)展中心，楊集鎮(zhèn)、板浦鎮(zhèn)為次級發(fā)展中心，以工業(yè)經(jīng)濟園區(qū)為中心呈片狀分布在縣中部、北部和臨港地區(qū)。
（5）不合理的土地利用結(jié)構(gòu)與布局導致生態(tài)環(huán)境惡化
灌云縣土地利用結(jié)構(gòu)與布局也在一定程度上導致了區(qū)域生態(tài)環(huán)境的惡化。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地比重大，約占全縣土地面積的71.53%，不合理的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設、農(nóng)藥化肥施用、農(nóng)業(yè)用地的環(huán)境影響負效應類型有水土流失、土地退化、植被更替、土地污染和地下水污染等；建設用地中，居民點和工礦用地比重最大，城市生產(chǎn)生活污染和工業(yè)污染、露天采礦等地表露采占用土地破壞和污染了地下水和土壤環(huán)境。同時，不合理的土地整理、復墾開發(fā)也對沿海灘涂等生態(tài)脆弱地產(chǎn)生污染和破壞。
二、土地利用戰(zhàn)略與規(guī)劃目標
（一）土地利用戰(zhàn)略
1、區(qū)域功能定位
與連云港市區(qū)沿海岸線規(guī)劃相協(xié)調(diào)，突出海洋開發(fā)基地的地位；利用沿海資源豐富的特色，加大吸引外資力度，發(fā)展出口加工業(yè)；利用沿海的區(qū)位優(yōu)勢，加大吸引外資力度，發(fā)展臨海工業(yè)；積極利用連云港市國際商貿(mào)中心的商務、經(jīng)濟、服務、技術(shù)等優(yōu)勢，為本地生產(chǎn)與生活發(fā)展服務；充分利用連云港市及周邊縣市區(qū)的基礎(chǔ)設施，實現(xiàn)區(qū)域共享。
充分發(fā)揮灌云縣自然資源優(yōu)勢以及相對廉價的土地資源和勞動力資源優(yōu)勢，重點發(fā)展以農(nóng)副產(chǎn)品加工為依托的相關(guān)產(chǎn)業(yè)及具有比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)；在加強產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)協(xié)作的同時，堅持基礎(chǔ)設施的協(xié)調(diào)和共享，節(jié)約建設成本；加強與周邊城市的相互協(xié)作，形成競爭、合作、協(xié)調(diào)、互補的關(guān)系。
2、土地利用戰(zhàn)略
（1）嚴格保護耕地，保障糧食安全。
灌云縣2005年人口105.05萬人，耕地總面積109919.22公頃，人均耕地0.104公頃/人。到2010年人均耕地不得低于0.0521hm2/人的警戒線。嚴格控制建設占用耕地，適度安排農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕，全面推進土地整理復墾開發(fā)，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強基本農(nóng)田保護和建設，根據(jù)自然資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢優(yōu)化基本農(nóng)田空間布局，全面提高農(nóng)業(yè)綜全生產(chǎn)能力，實現(xiàn)全縣糧食自給。
（2）節(jié)約集約用地，保障經(jīng)濟社會發(fā)展空間。
灌云縣城鎮(zhèn)建設用地集約利用主要來源于兩大部分：一部分是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有的閑置、空閑和批而未供土地；一部分是城鎮(zhèn)建設低效利用土地。農(nóng)村居民點普遍存在著用地粗放，人均居民點嚴重超標的現(xiàn)象，農(nóng)村居民點實施進一步挖掘的潛力很大。按照建設資源節(jié)約型社會的要求切實轉(zhuǎn)變土地利用方式，把節(jié)約集約用地作為各項建設必須遵循的基本方針，加快各類建設由外延擴張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，控制建設用地總量和新增建設用地規(guī)模，積極盤活存量建設用地，充分利用低效用地和閑置土地，重點提高城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)村居民點用地的集約用地效率，增強土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。
（3）統(tǒng)籌土地利用，促進區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。
灌云縣居民點及工礦用地布局比較分散，土地資源不經(jīng)濟。農(nóng)村居民點用地比重過大，布局散亂。獨立工礦用地布局不集中，難以發(fā)揮規(guī)模效益。按照建設和諧社會的要求，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、各類用地之間的矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，按照用途分區(qū)和管制分區(qū)制定并實施差別化的土地調(diào)控政策，引導各類生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，促進全縣主體功能區(qū)的形成和城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（4）深化國土整治，改善生態(tài)環(huán)境。
灌云縣通過建設生態(tài)示范區(qū)，加強城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等方式，生態(tài)環(huán)境保護和建設得到加強，環(huán)境保護的監(jiān)管能力不斷提高，但土地利用及其結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然面臨著諸多環(huán)境問題，如水環(huán)境污染、固體廢棄物污染、城鎮(zhèn)環(huán)境空氣質(zhì)量不容樂觀、生態(tài)環(huán)境建設尚待進一步加強。
按照建設環(huán)境友好型社會的要求，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設，合理配置生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地，優(yōu)先保護和恢復自然生態(tài)系統(tǒng)，加強水土流失綜合治理和生態(tài)屏障建設，穩(wěn)定河流、湖泊、灘涂、葦?shù)氐裙嫘运蛎娣e，構(gòu)筑全縣生態(tài)安全格局。
（5）加強規(guī)劃實施，提高土地調(diào)控能力。
按照加強和改進宏觀調(diào)控的要求，強化規(guī)劃制度建設，培育和完善土地市場，有效發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，改善土地資源的配置效率，創(chuàng)新規(guī)劃實施的法律、行政、經(jīng)濟技術(shù)機制，提高土地參與宏觀調(diào)控的能力。
（二）土地利用目標
1、經(jīng)濟社會發(fā)展目標
“十一五”末，經(jīng)濟和社會發(fā)展的具體發(fā)展目標是：
（1）經(jīng)濟發(fā)展目標
—— 地區(qū)生產(chǎn)總值達150億元，在2005年基礎(chǔ)上翻一番半，年均增長25%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值達1700美元；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為16:60:24。
—— 全社會固定資產(chǎn)投資五年累計達到540億元，其中工業(yè)投入400億元。
—— 財政收入達20億元，在2005年基礎(chǔ)上翻三番，年均增長50%，其中一般預算收入10億元，年均增長46%。
（2）社會發(fā)展目標
—— 城市化水平達到45%。
—— 城鎮(zhèn)人口達50萬人，縣城建成區(qū)面積50平方公里。
—— 城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5%以內(nèi)。
（3）人民生活目標
—— 農(nóng)民人均純收入達6000元，年均增長11%。
—— 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達11000元，年均增長14%。
（4）人口環(huán)境目標
—— 人口自然增長率控制在6‰以內(nèi)。
—— 縣城空氣質(zhì)量達到國家二級標準，地表水環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)全部達標，建成區(qū)綠化覆蓋率達40%。
—— 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水源地水質(zhì)達標率90%以上，林木覆蓋率達20%以上。
—— 保持耕地面積動態(tài)平衡。
2、土地利用規(guī)劃目標
根據(jù)全面建設小康社會的總體要求和灌云縣“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展的目標任務，統(tǒng)籌土地供給能力、各類用地需求和可持續(xù)發(fā)展的要求，規(guī)劃期內(nèi)努力實現(xiàn)以下土地利用目標。
（1）耕地與基本農(nóng)田目標
嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，保護的首要目標是保護能夠滿足全縣人口和經(jīng)濟發(fā)展所必需的基本農(nóng)產(chǎn)品的持續(xù)生產(chǎn)能力，做到耕地數(shù)量、質(zhì)量和環(huán)境保護的和諧統(tǒng)一。從需求和供給各角度協(xié)調(diào)考慮，既要保證糧食安全又要滿足社會經(jīng)濟發(fā)展要求。合理開發(fā)整理復墾土地，切實保質(zhì)保量的補充耕地。綜上所述，規(guī)劃目標年2020年耕地保有量為（10969.9）公頃。
科學的劃定基本農(nóng)田對于保護耕地、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起到十分重要的作用。在完全遵從上輪規(guī)劃確定的指標的前提下，根據(jù)基本農(nóng)田的劃定目標和保護目的，從保障糧食生產(chǎn)及蔬菜需求的角度出發(fā)，并基于基本農(nóng)田現(xiàn)狀結(jié)合保護的現(xiàn)實性確定規(guī)劃期間灌云縣基本農(nóng)田保護目標，確定灌云縣新一輪規(guī)劃基本農(nóng)田保護目標為（93500）公頃。
（2）土地集約利用目標
嚴格控制人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，促進建設用地節(jié)約集約利用。近期將以城鎮(zhèn)的內(nèi)涵挖潛為主，遠期由于城市化工業(yè)化發(fā)展，必然需要土地作為支撐，人均用地指標有所上升。到2010年全縣人均城鎮(zhèn)工礦用地面積控制在（100）平方米以內(nèi)，到2020年控制在（83）平方米以內(nèi)。
在保證經(jīng)濟社會快速發(fā)展前提下，合理控制建設用地總量。至2020年，全市建設用地總規(guī)?？刂圃冢?6149）公頃，凈增建設用地控制在（1860.6）公頃以內(nèi)。非農(nóng)建設占用耕地不超過（1276.5）公頃。其中到2010年，全市建設用地總規(guī)?？刂圃冢?4988.9）公頃，凈增建設用地不超過（700.5）公頃。
